看歐債悲劇 以公債法為台灣懸崖勒馬
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幾經折騰，行政院院會終於通過了公共債務法的修正案，送立法院審議。一如預期，列席行政院會的五都正副首長在會中爭相埋怨，表示在新法之下自己的舉債空間如何受到壓縮、將如何不利於市政、市民會如何憤怒、這次的修正如何不合理等等。但容我們在此嚴肅指出：「五都搶債」實在是一齣荒謬戲，既反映出官員對政府公債本質之故意曲解，也投射出當下地方政府「不爭就對不起選民」的民粹思維，實在令人不敢苟同。 首先要釐清的，是政府公債的特色與公債法的立法意旨。一般企業若是舉債，通常是為了增加營運活力，以求擴大未來營收。但在現實台灣社會，絕大多數的政府支出或建設，都是用於發放老人年金、修補路面坑洞、支付災損變故等；能夠產生未來收益的政府建設支出少之又少，想來想去也只有高速公路收費、公用場地租金等幾項。正因為政府許多建設不具未來收益，故國家要制定公債法，對各級政府的舉債額度做限制。換言之，公債法的立法目的，就是要限縮中央與地方政府的舉債；該法第一條開宗明義「為維護國家財政健全」所揭，就是這個意旨。五都首長只知吵鬧債限不足，卻講不出個「為何不願舉債受限」的道理，豈能理不直而氣壯？ 企業舉債與政府公債的另一點不同，在於「債務承擔人」。一般公司永續經營，其債務是由舉債企業承擔。但是政府債務還本來自於人民稅收，故現在舉債其未來的本息清償，必定要由未來子孫所繳稅負支付。故簡言之，政府公債的債務人是未來子孫，這與企業自己舉債自己承擔截然不同。更何況，民選政府首長最多兩任八年；任期一到拍屁股走路，所有的債務都要由後繼首長概括承受。一般企業若是舉債過當，股東會質疑、股價會縮水。但現任民選首長若是大幅舉債，其未來承接債務的子孫與後繼首長現在都還未出現，他們的反對聲音無法在當下呈現，因此才需要對債限予以立法限縮。五都首長若是明白了這個道理，即知不應再對債限額度吵嚷不休。 必須釐清的第三個論點，就是「債限」的定義。公債法修正案的第五條明列了各級地方政府的債限設算，其中最重要的計算基準，就是第五條第二項第二款的「自籌財源」：自籌越多者，其舉債上限越高。這樣的設計，是為促使各地方政府多自覓財源、或是多發行自償性公債，破除以往「地方只搶錢、不生財」的零和賽局舊模式，確實是輿論倡議已久的進步思維。此外，公債法五條五項也將「自償性公債」排除在公債上限計算之內，故各級政府若是舉債投入能夠產生收益的建設，而以這些建設的收益自行對該債務還本付息，那麼這樣的舉債就不受債限額度的限制。事理既如此明白，地方政府若仍一味爭取債限擴大，故意裝作不理解具有自償功能的公共建設並未受限，這似乎也反映出地方首長對公債法的認知有落差。 最後，回顧台灣解嚴廿餘年後的中央與地方政治生態，我們也認為政府公債絕對有約束的必要。去年在立法院因屆期不續審而退回的公債法修正案，將各地方政府舉債上限與地方政府支出掛勾，形同變相鼓勵地方花錢越多就可以借越多，廣受外界「敗家」之批評。台灣的政治人物動輒亂開支票、每逢選舉也是對各種年金不吝加碼。在審議健保與社福相關法律時，更是無所顧忌地濫增支出、濫減費率。但等到各種支付體系皆發生財務問題，則所有人都爭相撇清責任；如此的亂象危局，已至必須懸崖勒馬的地步，而當前國家財政拮据，各級政府都捉襟見肘，正是好好落實公債法、健全財政紀律的絕佳時機。 我們不贊成五都首長對公債的故作曲解，也呼籲所有地方選出的立法委員「看看歐豬慘狀、想想台灣前景」；要為未來子孫講話，應提升舉債官員的責任意識，而不是只為當下民粹起鬨。
【2012/11/24 聯合報】
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